■ 左德起

　　提要

　　法治公平的程序设置就是赋予公权力执法权力的同时，保障相对人的知情权和及时有效的救济途径以限制公权力滥用。

　　随着社会的高速发展，进入全球化时代，人员跨国、跨区域流动已成为常态化，据报道， 2016年深圳各口岸出入境旅客人数达到2.39亿人次，单日最高达到92万余人次，刷新了历史最高记录。在日常出境的滚滚人流中，细心的旅客会经常看到有的过境旅客被边检警察拦截，被告知对其限制出境，原路请回。

　　限制出入境制度是世界上大多数国家都会采取的一种重要的制度，其是在维护国家主权的基础上，为了保护国家安全和利益、预防和打击犯罪，有关机关依据法律对本国公民或外国人限制出入境的制度，在实践过程中限制出境措施较多地被适用。边检警察实行限制出境措施，也是依法行事--现行的有关限制出入境措施的法律规制分布在各个部门法中，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《出境入境管理法》、《护照法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》等法律规范中都包含对出入境管理的相关规定，这些相关的法律法规形成了一套立体的出入境管理制度的体系：刑事诉讼过程中，在案件审理阶段，为了保障诉讼程序的顺利进行，最高人民法院发布的司法解释中规定对于涉外刑事案件的被告人及法院认定的其他相关犯罪嫌疑人，法院可以决定限制其出境，对于开庭审理案件时必须到场的证人，可以要求暂缓出境。

　　我国《刑事诉讼法》对于适用取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人、被告人分别适用了不同强度的限制出入境措施；民事诉讼过程中，限制出入境措施主要适用于执行阶段，在2007年修订《民事诉讼法》时，针对被执行人拒不履行生效的法律文书的情况，民事诉讼法就增加了限制其出境的限制性措施，以保障生效的法律文书能够执行，以期能够解决执行难的问题。在1988年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部印发的《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》的通知和2008年最高人民法院发布的关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释中，都对作出限制出入境决定的程序进行相应的规定；行政程序中，《出入境管理法》分别各用一章对中国公民和外国人的入境出境事务进行了法律规制。除了在专门的出入境法律法规中对限制出入境的情况进行了限制外，还包括《刑法》、《行政强制法》、国务院各部委等制定的管理规定中涉及限制出入境措施的有关规定。

　　对于刑事和民事案件，实施限制出境措施的目的旨在确保案件的审理或执行程序的顺利进行，实施限制其出入境是为达到此目的的一种辅助性措施。出入境权是指人人不受歧视和根据自己的意志离开任何国家和返回本国的权利。限制出入境的措施限制的是自然人的出入境自由权。虽然在我国宪法中没有明确规定出入境自由权是一项基本权利，但是由于我国签署的公约中有许多有关出入境权的规定，例如1998年10月我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》第12条和1982年12月份对我国生效的《关于难民地位的公约》第28条等，都说明了我国也认可出入境权为人权之一。

　　那么如何对出入境权进行限制？在多大程度上对其进行限制？就涉及了公权力与私权利的平衡问题。《世界人权宣言》第29条规定“人人在行使他的权利和自由时，只受法律所确定的限制，确定此种限制的唯一目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要人身自由与限制的平衡。”限制公民出入境措施的核心就是处理在出入境管理体系的公共利益与相对人利益的平衡。

　　根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部印发《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》的通知（1987年3月10日，［1987］公发16号）中规定，人民法院、人民检察院、公安机关和国家安全机关在限制外国人和中国公民出境时，可以采取向当事人口头通知或书面通知，在其案件（或问题）了结之前，不得离境的方法。由于实施限制出入境措施后，限制的是被限制人的人身自由权之一，因此，作出决定机关有义务将限制出入境的决定通知被限制人，这也是公民自身知情权的要求之一。与此同时，决定机关应一并告知解除限制出入境措施的条件和提起异议的条件、时间、方式等。知情权是指公民知悉、获取各种相关信息的自由与权利，包括政治知情权、司法知情权、社会知情权和个人信息知情权等。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》是我国构建和谐社会的一个纲领性文件，在保障民主权利的公共决策机制的层面上，提出要“推荐决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”只有这样，才能保证社会民主机制的运转。

　　通过完善限制出入境制度中的告知义务，在保障被限制人自身权利的基础上，边防检查机关严格行政，依法行政进行监督（若是针对边防检查机关履行协助执行义务的，行政机关无须在限制出入境的决定作出前听取当事人的意见，但应当当场告知对其限制出入境的理由和依据），并督促人民法院、检察机关、公安机关等决定机关提高司法效率履行及时告知义务，实现限制出入境措施的法治化。

　　基于我国法律的规定，出入境边防检查机关对于国家安全机关、公安部门、检察机关、人民法院或者银行、税务机关等部门通知出入境边防检查机关对于特定的出入境人员限制其出入境的，特别是对没有违法、犯罪嫌疑的证人等相对人，应当由独立的法官进行审查、批准采取限制出境措施，并及时通知相对人限制出境的决定和期限，避免对相对人造成不必要的损失和伤害。若被限制出入境当事人对其被限制出入境的行为不服，应赋予被限制出境的相对人针对原决定机关寻求救济的法律途径，向做出限制出境的决定机关提出行政诉讼或提出国家赔偿予以救济；若边防检查机关自身在职务协助时，由于自身的错误侵害了被限制出入境人员的人身权、财产权，造成了被限制出入境人员的人身权益和财产权益的损失，此时，受损失当事人可通过行政诉讼的方式寻求救济。

　　任何一种公权力执法行为都可能造成相对人的权益受到限制和伤害，法治公平的程序设置就是赋予公权力执法权力的同时，保障相对人的知情权和及时有效的救济途径以限制公权力滥用。边关要地、国门庄严，设置限制出境措施的司法审查和严格的告知程序就是保护相对人合法权益、防止决定机关简单粗暴执法的程序正义和法治文明的必然要求。

　　（作者系深圳大学法学院教授）