2026年全国两会结束了，而两会中关于社会保障的热点议题仍在持续。“十五五”规划纲要明确提出，加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。社会保障作为民生安全网、社会稳定器和共同富裕助推器，如何在新发展阶段更加公平、更可持续、更有效能？围绕健全社会保障体系、优化制度安排、破解重点群体民生难题等核心议题，中青报·中青网记者日前专访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成。

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　　全国人大代表郑功成参加2026年全国两会。受访者供图

　　——面向“十五五”，需要加快健全社会保障体系、优化制度设计，当务之急是坚持“补低扶弱”，聚焦保障水平偏低、处于弱势地位的群体，对此要多做雪中送炭的事。

　　——以“投资于人”为战略导向，聚焦“一老一小”、灵活就业劳动者、农村高龄老人等重点人群精准施策，通过守正创新完善制度安排，让发展成果更多更公平惠及全体人民，为扎实推进共同富裕提供坚实可靠的制度支撑。

　　——提高农民养老金，特别是高龄农民养老金，已成为全社会的高度共识和热切期盼。

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　　记者：您认为，建立健全社会保障体系、优化社会保障制度，当务之急在于“补低扶弱”。请您阐释一下这一理念的核心内涵，以及在当前阶段推进的紧迫性？

　　郑功成：我认为，“补低扶弱”的核心内涵在于社会保障工作要聚焦那些保障水平低、处于弱势状态的群体，多做雪中送炭的事。这要求我们对济贫助弱类保障项目尽力而为，对锦上添花类项目则要量力而行。我们必须坚守社会保障促进社会公平这一核心理念，其建立在集体主义与互助共济基础之上。没有社会保障就没有社会共享，没有社会共享就没有社会公平。社会保障与共同富裕是正相关的关系，建立健全的社会保障体系是中国式现代化的内在要求，社会保障水平的高低决定着全体人民共享国家发展成果的份额，应作为衡量扎实推进共同富裕取得进展的核心指标。

　　推进“补低扶弱”在当前阶段具有极强的紧迫性，这源于三个关键判断：第一，现行社会保障制度在城乡之间、地区之间、不同群体之间确实存在待遇差距偏大的现象，公平性不足不仅造成低保障人群后顾之忧仍大，而且直接影响到民生与经济的发展。第二，我国社保基金结余充足，当前问题的核心不在于缺钱，而在于制度不够优化。因此，必须将制度优化摆在可持续发展前面。第三，优化制度的关键在于守正创新。守正，即坚守共建共享、公平正义、互助共济、政府负责等底线，坚决反对市场化、私有化等错误倾向；创新，则要适应数字化、超常规高龄化等时代新变化。守正不创新会走向僵化，创新不守正则易误入歧途。在扎实推进共同富裕的新发展阶段，唯有通过“补低扶弱”优化制度，才能真正解决人民群众的急难愁盼，增强制度的公信力，为全体人民提供清晰稳定的安全预期，进而为实现共同富裕提供永久可靠的制度支撑。

　　记者：面向“十五五”的社会保障制度，如何体现“投资于人”？“低、弱”具体指哪些群体？

　　郑功成：“投资于人”是当前宏观政策的战略取向，意味着国家发展成果要更多更公平地惠及全体人民。在社会保障领域体现“投资于人”，其核心就是“补低扶弱”。这里的“低”，是指社会保障水平低的群体；“弱”，是指在社会竞争与发展中处于弱势地位的群体。

　　保障“低”群体的典型代表是广大农民，特别是高龄农民。他们的基本养老保险待遇严重偏低，月基础养老金仅100多元，根本不可能保障其基本生活。“弱”则鲜明地体现在需要照顾的“一老一小”及母亲群体上。如失能失智与高龄空巢老年人是需要社会化照护服务的弱势群体，婴幼儿是需要社会化托育服务的弱势群体，而女性因生育行为会面临工作中断、收入锐减、养老金权益受损等多重风险，她们也是特别需要制度性呵护的群体。

　　记者：“十五五”规划纲要明确提出，逐步提高城乡居民基础养老金。今年两会上代表委员建议提高农村养老保障的呼声很高。您建议对于70岁以上的高龄农民应当尽快大幅度提高其基础养老金标准，是基于怎样的历史及现实考量？

　　郑功成：我国现行的居民养老保险覆盖的主体是农民，而农民是最需要特别对待的职业群体。我到各地调研发现，绝大多数地区都是年满60岁以上的老年人在耕地上劳作，甚至七八十岁了还需要种地，而愿意当农民的年轻人在锐减，许多地方反映农民没有接班人了。因此，我特意强调的是农民养老金，农民是需要认真对待的职业群体，而不能将其与非农产业劳动者混为一谈，农民养老金制度要解决的不仅是当代农民特别是老一代农民的养老问题，更是要解决未来中国谁来当农民的问题，公共政策应当考虑到这一点。我提出尽快大幅度提高高龄农民基础养老金标准的建议，是基于深刻的历史正义、紧迫的现实需求、制度公平的内在逻辑以及强烈的社会关切这些考量。

　　首先是基于对历史贡献的补偿。现在70岁以上的农村老年人，在改革开放前普遍以无偿“义务工”形式，修水库、筑公路，为我国工业化建设和国家财富的原始积累作出巨大贡献。他们的劳动成果实质上凝结在现有的国有资产中。从养老保险的法理上讲，这段付出理应“视同缴费”。因此，大幅度提高高龄农民基础养老金，不是施舍，而是对其历史贡献的迟来的制度性补偿，体现出历史公正性考量。

　　其次是应对严峻的现实考量。当前，以农民为主体的城乡居民基本养老保险待遇严重偏低，基础养老金部分每月仅100余元，无法保障高龄农民的基本生活。这个群体生活脆弱性高，改善其待遇具有极端紧迫性，时不我待。

　　再次是促进制度公平的内在要求。我国基本养老保险制度存在三大群体（职工、机关事业人员、居民）之间的待遇差距。提高高龄农民养老金，是缩小这一差距、促进制度走向公平的关键一步。这不仅能让老年人直接受益，更能对中青年农民和农民工参保形成正向激励，增强整个公共养老保险制度的公信力。

　　最后是回应普遍的社会关切。提高农民养老金，特别是高龄农民养老金，已成为全社会的高度共识和热切期盼。这关乎基本民生，也关乎民众对制度的信心。鉴于这一群体规模逐年递减，国家财政是完全可以承担的。例如，为全国约2000万名80岁以上农村老人每人每月增发500元，年支出约1200亿元，仅占GDP的约0.086%，且未来压力会越来越轻。因此，这是一项兼具政治责任、道德义务与现实可行性的关键举措，是践行“投资于人”的战略，必须尽快付诸实施。

　　记者：公众对2025年国家实行的育儿补贴和免费学前教育政策反响很好。从促进社会公平、消除家庭后顾之忧的角度看，您认为如何进一步加强生育补贴与保障？

　　郑功成：2025年推出的育儿补贴是党和政府送给新生儿的一笔丰厚“福利”，但只是在减轻家庭育儿成本，并未缓解生育女性自身的后顾之忧。

　　对女性而言，生育行为直接影响巨大，一般面临工作或劳动中断、收入中断或锐减、养老金权益受损等一系列风险。因此，要提高出生率，除发展好儿童福利事业，还须着重考虑保障生育女性的权益。在着力促进社会公平、扎实推进共同富裕和国家鼓励生育的大背景下，极有必要将生育女性的养老金权益保障纳入加快建构生育友好型社会和优化健全基本养老保险制度范畴。

　　为此，我建议建立“母亲养老金制度”。具体而言，就是将婴儿养育时间（如一年或两年）作为参加基本养老保险视同缴费时间，确保生育女性的养老金待遇不因育儿而受影响。这一制度设计，将生育贡献与晚年保障相挂钩，体现的是对女性生育社会价值的制度性承认和对其养老金权益的制度性维护，同时也能够减轻企业负担，促进整个养老金制度和生育女性社会权益的公平。

　　这一制度应当是国家层级的制度安排，适用范围应当是所有具有中华人民共和国国籍的生育女性，无论城乡、无论是否有工作。其“视同缴费”的成本，应由国家财政、单位缴费和个人缴费等主体各方共同分担，体现生育行为的社会价值和国家与社会责任。希望“十五五”期间能够出台此政策，并纳入“社会保险法”修法范围，给所有生育女性和准备生育的女性提供清晰稳定的预期。

　　记者：当前，外卖骑手等新形态就业群体的社会保障越来越受到重视。您认为如何提高其参保积极性，将其有效纳入社会保障网？

　　郑功成：面向“十五五”乃至更长时期，中国式现代化建设在全面提速，走向共同富裕的步伐会明显加快。对于以农民工为主体的灵活就业群体而言，如何通过优化制度安排，让他们能便捷、低成本地参与到社会保障体系中来，是我们必须破解的难题。

　　具体来说，要实现基本养老保险制度的高质量发展，必须提高制度的统筹责任本位。职工基本养老保险应当实现标准化的全国统筹，以全国统一的政策，促使制度公平性得到进一步提升。同时，要优化基本养老保险的单位与个人筹资机制，重点是解决灵活就业特别是新业态就业人群的养老保险筹资负担问题。我们需要细分人群，精准激发其参保缴费积极性，增强中央与省级统筹的责任，循序渐进地提高灵活就业人群的养老金待遇，让他们看到清晰、稳定的预期，从而自愿、积极地参与到制度中来。这不仅是保障他们当下的权益，更是为他们年老后的生活提供可靠的支撑。

　　我们强调“投资于人”，不仅要关注年轻一代、投资未来，还应当回馈过去、补偿农村老人的历史性贡献。社保制度优化没有终点，只有连续不断的新起点。唯有坚定促进社会公平的初心，坚守互助共济的法则，坚持守正创新的路径，聚焦“一老一小”、灵活就业、农民特别是高龄农民等重点群体，不断完善制度设计、提升服务质效，才能织密织牢社会保障网，让全体人民共享改革发展成果，为扎实推进共同富裕、实现中国式现代化提供坚实可靠的社会保障支撑。

　　中青报·中青网记者 刘胤衡 见习记者 邹竣麒 实习生 叶恒希 来源：中国青年报

　　2026年03月24日 07版