今年5月28日，最高人民检察院以“生效行政裁判监督”为主题，发布第五十一批指导性案例，山东检察机关办理的支某兰诉山东省某市自然资源和规划局宅基地使用权登记诉讼监督案（检例第207号）位列其中。

　　这起案例具有什么样的指导意义？记者对此展开了深入采访。

　　“外嫁女”继承权受侵害

　　提起行政诉讼被驳回

　　“我为什么不能继承父亲的房屋？我想不明白自己为什么没有起诉权。”2021年6月的一天，申请人支某兰来到山东省某市某区检察院申请监督。

　　支某兰原来是山东某村村民，1998年7月，嫁到外村后便把自己的户口从村里迁出。支某兰的父亲支某堂去世后，2015年11月，支某兰的弟弟支某柱以继承方式取得父亲的房屋及宅基地使用权，并以此为由向某市国土资源局（现某市自然资源和规划局）提出土地登记申请，并提供了某村村委会出具的证明和房屋继承协议。某市自然资源和规划局向支某柱颁发了集体土地使用证。

　　弟弟支某柱的这一番操作“合法地”将姐姐支某兰对父亲房屋的继承权排除在外。2018年10月12日，支某兰以某市国土资源局的行政登记行为侵犯了其合法权益为由，向某区法院提起行政诉讼，请求依法撤销案涉集体土地使用证。

　　2019年4月25日，某区法院作出一审行政裁定，认为农村集体土地使用权具有身份性、福利性，支某兰并非案涉土地所在集体经济组织成员，对有关土地使用证的变更无权提起诉讼，裁定驳回支某兰的起诉。支某兰不服一审裁定，向某市中级法院申请再审。某市中级法院作出再审裁定，驳回支某兰的再审申请。

　　不服法院行政裁定

　　“外嫁女”申请检察监督

　　支某兰不服某区法院的行政裁定，向该区检察院申请监督。受理该案后，承办检察官围绕案件争议焦点，开展调查核实工作。

　　通过听取申请人主张和被申请人答辩意见，调阅原审法院卷宗，调取案涉土地登记原始档案后，检察官发现，某市国土资源局向支某柱颁发集体土地使用证的主要依据是房屋继承协议，该协议明确案涉宅基地上的房屋继承人有5人，但并未明确房屋由支某柱单独继承，所有继承人并未就遗产达成分割协议，也没有其他继承人明确表示放弃继承权的内容，因此，某市国土资源局向支某柱颁发土地使用证缺乏依据。

　　同时，承办检察官通过查阅相关法律、法规及司法判例，查明国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’”。因此，支某兰对案涉宅基地上的房屋享有合法继承权，应属于案涉宅基地的利害关系人。支某兰认为某市自然资源和规划局以房屋继承协议为依据向支某柱颁发案涉集体土地使用证的行为，侵犯了其合法继承权，向法院提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围。

　　检察机关提出抗诉

　　错误行政登记被撤销

　　承办检察官通过广泛检索案例发现，对于类似案件，法院驳回起诉是一种常见的裁判方式。检察官认为，保护外嫁女和农村外迁人口等群体的合法权益是当前立法和司法的趋势，支某兰在本案中享有的诉权应予以保护，行政争议应得到实体审理，从而保护“外嫁女”的合法继承权。

　　2021年6月22日，某区检察院提请某市检察院抗诉。该市检察院审查后，向法院提出抗诉。

　　2021年11月17日，某市中级法院作出行政裁定，认为检察机关提出的抗诉理由成立，法院予以采纳，裁定撤销原裁定，指令某区法院继续审理。2022年9月26日，某区法院作出行政判决，认为支某兰虽非某村村民，但其系某村村民支某堂房屋的法定继承人之一。通过取得案涉宅基地上房屋的继承份额，她可以登记为案涉宅基地的使用权人，与案涉宅基地存在利害关系，故具有原告主体资格。当地国土资源部门提供的证据显示，支某柱因继承取得集体土地使用证，但案涉继承协议书并未明确地上房屋应由支某柱单独继承，在所有继承人并未就遗产达成分割协议，也没有生效法律文书确认其他继承人丧失继承权或者其他继承人明确表示放弃继承权的情况下，支某柱不能申请将案涉土地的集体土地使用证登记到自己名下。因此，某市自然资源和规划局为支某柱颁发集体土地使用证的主要证据不足，依法应予以撤销。

　　某市自然资源和规划局、支某柱不服一审判决，提起上诉。2023年3月6日，某市中级法院作出行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　■检察官说法

　　依法保障“外嫁女”合法权益

　　农村宅基地具有严格的身份性、从属性、无偿使用性、福利性等特点，其所有权属于村集体，其使用权则是我国特有的一项独立的用益物权。宅基地权利人对该土地依法享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。一般情况下，非本集体经济组织成员不能获得该集体经济组织宅基地使用权，且宅基地使用权人去世后，宅基地不属于被继承人遗留的合法财产，不能作为遗产继承。然而，对于宅基地上的房屋，继承人依法享有继承权，而对房屋的占有、使用又无法脱离对宅基地的使用。

　　为此，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》作出规定：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”所以说，农村宅基地使用权的获得是基于本集体经济组织成员身份，宅基地虽不能作为遗产单独继承，但本集体经济组织成员可以因继承房屋而享有该宅基地使用权，并且可以按规定登记办证确认该权利。

　　随着经济社会的发展，农村外出人口增多，因外嫁、外出求学、外出就业等将户口迁出集体经济组织的人员，都有可能面临本案中所涉及的问题。司法实践中，对非本集体经济组织成员基于房屋继承提起的宅基地登记纠纷之诉，有的法院以原告非本集体经济组织成员不能获得宅基地使用权，与被诉宅基地登记行为不存在利害关系为由直接裁定驳回起诉，导致行政诉讼程序空转，案件实体争议长期得不到解决，极不利于及时解决纠纷、化解矛盾。

　　诉权是公民、法人或者其他组织依法享有的寻求司法救济的权利。行政诉讼法规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政机关仅向本集体经济组织成员颁发土地使用证，就侵犯了“外嫁女”的合法权益。

　　本案中，法院以“外嫁女”支某兰与被诉宅基地登记行为不存在利害关系为由驳回其起诉，检察机关经调查核实，依法开展监督，在有效保护了支某兰诉权的同时，通过推动实体审理纠正错误登记行为，保障了支某兰等非本集体经济组织成员因继承房屋而享有的宅基地使用权。