编者按

　　著名经济学家、全国人大常委会原副委员长成思危先生于北京时间7月12日与世长辞，引发无数国人缅怀。为纪念这位对推动中国改革开放作出过独特贡献的重要人物，特摘发《改革是中国最大的红利》一书开篇之作——成思危先生宏论《制度创新是改革的红利之源》，一同感受其真知灼见、 睿智博大。

　　制度创新是改革的红利之源

　　我于2008 年在北京大学新年论坛上曾经提出，制度创新是改革的核心。历史经验证明，经济体系的组织与控制问题，要比资源配置、收入分配以及收入、产量和物价水平等更为重要，而社会、历史、政治、心理、文化等因素在社会经济生活中起着巨大的作用。

　　回顾30 多年的改革进程，可以看到制度创新对经济发展的巨大作用。例如：改革初期实行家庭联产承包责任制，大大解放了农村的生产力，促进了农业的发展；积极引进外资的政策不仅补充了建设资金的不足，还提升了技术和管理的水平。进入新世纪之后，在经济实力大幅提升的前提下，党中央提出了要更加注意社会公平，着力改善农村和城市中弱势群体的生存环境，推进公共服务的制度创新，加大教育和科技的改革力度，加强社会保障的制度建设，等等。这些重要的制度创新不断推动着改革和发展，是改革红利的重要来源。

　　目前的改革已经进入了深化和攻坚的阶段，主要有以下四个关系或矛盾需要通过制度创新来认真处理。

　　法制和人治的关系

　　法治和人治是两个相对立的概念。尽管法治中有人的因素，而人治中也可能有法的因素，但是任何法律权威高于个人意志的治理方式都是法治，任何法律权威屈从于个人意志的治理方式都是人治。

　　由于政府官员和人民群众相比处于强势，因此依法治国首先就要依法行政，也就是要依法治官。在一些地方可以看到，主要领导人更换之后，原有通过法律程序制定的一些规划、政策和制度也随之改变。有些地方的政府官员还存在着徇私枉法，甚至干涉司法的问题。这说明，政府官员在许多问题上有很大的自由裁量权。

　　为此，在立法时要更加注意在授予执法者权力的同时，应规定其滥用权力所应负的责任；在规定法律相对人应尽的义务的同时，要授予其应当享有的权利。政府部门和地方政府制定的法规、政策，以及领导的批示和口头指示，都应当以法律为准绳，若有与法律抵触之处则应当坚决改正。特别是对人民群众深恶痛绝的贪污腐败、官商勾结、权钱交易、玩忽职守等行为，一定要坚决打击、尽力杜绝，在干部队伍中树立廉政勤政的良好风气。

　　政府官员的自由裁量权过大，就会集聚社会矛盾，并为一些腐败分子大开方便之门。一方面，腐败会严重浪费社会的资源，将国家和人民群众的财产变为腐败分子的个人财产；另一方面，腐败会破坏政府形象，降低法治的权威。尽管这些年来党中央采取了标本兼治的办法，处理了不少腐败分子，取得了阶段性的成果，但是要彻底根治腐败还必须靠法治。

　　在经济高速增长的过程中，由于一些政府官员腐败、过分追求政绩和决策失误等原因，形成了GDP 中的一些水分，造成了社会财富的浪费。例如，一些地方出现的“豆腐渣工程”，又如，有些地方官员为了追求政绩，热衷于大搞基础设施建设。有些地方官员为了追求政绩或决策失误，搞了一些低水平的重复建设。

　　如果能够在制度上加强对腐败行为的惩处力度，制定对官员政绩全面系统的考核制度，努力推进决策的科学化和民主化，必将能挤掉经济增长中的水分，取得更好的效果和效益。

　　依法治国的保证是中国共产党的领导。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　效率和公平的关系

　　处理好效率和公平的关系，既是政治学中一个永恒的课题，也是经济学中一个难解的课题。能否正确处理好二者的关系，不仅关系到当前许多问题的解决，而且关系到今后的经济发展与社会和谐。

　　邓小平提出的社会主义市场经济构思为在现阶段处理效率和公平的关系指明了方向。简单地说就是，用市场经济手段来提高效率，用社会主义制度来保障公平。

　　效率和公平是矛盾的统一，二者既彼此对立又相辅相成。如果只讲效率不讲公平，贫富差距越拉越大，社会不稳定，就难以保证效率；如果只讲公平不讲效率，社会生产力发展缓慢，就难以满足人民群众日益增长的物质文化需求。由此可见，没有公平的效率是不稳定的效率，没有效率的公平是低水平的公平。

　　公平包括公正与平等两个方面，这二者既有联系又有区别。简单地说，公正指的是社会成员的合法权益不应受到侵犯和损害；而平等则是指社会成员都具有相同的发展机会，而且享有其应得的收入。公正应当保障人人在法律面前一律平等，而平等则会有利于建设一个多数人感到满意的公正社会。

　　初次分配讲效率，就是要让那些善于创新并且努力工作，为社会创造更多财富的人们得到更多的报酬，让他们先富裕起来。在初次分配中必须贯彻按劳分配为主的原则，按照劳动的数量、质量和供求关系来进行分配，各种生产要素也要按其贡献参与分配。在初次分配中一定要反对平均主义的倾向，如果初次分配也吃“大锅饭”，就起不到鼓励人们创新和创业的作用。初次分配应当以市场为主导力量，政府不宜直接干涉企业内部的分配，但可以通过劳动立法规定最低工资标准及合理的用工制度来保障初次分配的公平。

　　有些人认为，收入差距的增大是在初次分配中注重效率的结果。笔者对此不能苟同。在现阶段，由于工作性质、教育程度、实际贡献等方面的差异，在现行的分配制度下有一定的收入差距是必要的。而且随着效率的提高，这一制度将会不断完善，劳动报酬在初次分配中的比重也会不断增加，使越来越多的人满意于其应得的收入。因腐败、寻租、走私等行为所形成的过高收入根本谈不上按劳分配。也不应以公平为名来照顾那些好逸恶劳、游手好闲的人。由此可见，在初次分配中兼顾效率和公平就是要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

　　为了处理好收入分配中效率与公平的关系：一是要科学分析，坚决纠正各种不公正的偏差；二是要量力而行，注意“适度”，坚决反对过高的不合理要求；三是初次分配一定要防止平均主义；四是二次分配要更加注重公平，要“雪中送炭”，而不要“锦上添花”。总体上注意保持人民群众的收入与国民经济同步增长，劳动报酬随劳动生产率而提高。

　　政府和市场的关系

　　从管理科学的角度看来，可以说，没有自由企业制度就没有市场经济。但是这种自由是相对的而不是绝对的，因为每个企业所做出的决策都必然会受到其他企业的制约和外部环境的影响。

　　从系统工程的观点看来，在某些情况下，可以通过外部环境的改变，人为地加速或延缓系统的发展变化。这一过程可称为系统的他组织。政府对市场的作用也可以归结为市场系统的他组织，即通过改变外部条件的办法来影响市场系统的发展。出于要克服在某些情况下出现的“市场失灵”、满足低收入阶层对生活必需品的最低需求、防止某些人为追求个人利益而损害社会公益、保护国家经济安全以及缓和国际经济环境变化对国民经济发展的影响等方面的考虑，还需要政府在宏观上对国民经济进行必要的调节和控制。