华盛顿特区

伦敦城

　　现代国家常见的一个现象是，首都的政治地位与经济、文化等权力高度重合，由此不可避免地造成了大规模产业集中、大量人口聚集、交通拥堵、环境污染和高房价等问题。疏解非首都功能，更合理地规划城市的布局，这是许多国家曾经历或正在进行的。纵观世界多国的做法，可以将其概括为三种方式：就地疏解、另起炉灶和保守治疗。通过制定明确系统的发展规划、设立跨行政区的管理机构、颁布各种法律法规保障规划实施、构建合理的区域职能分工、重视交通设施建设等措施，最终形成了“首都圈”，在疏解非首都功能等方面取得了显著成效。

　　日本 5次修订首都圈规划，形成多中心多圈层城市格局

　　自17世纪开始，东京一直在日本的国家政治生活中具有举足轻重的地位。进入20世纪，经济腾飞使得东京都市圈的人口和经济规模在世界首都圈中首屈一指，也给交通、环境和住房带来很大问题。

　　1956年，日本政府制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围。1968年，日本政府提出以“将东京作为经济高速增长的全国枢纽，实施以合理中枢功能为目标的城市改造”为主要内容的首都圈规划，称为“第二次首都圈规划”，并在上世纪70年代得到了较好贯彻。首都圈逐步发展成为日本经济核心中的核心，带来城市地域空间形态的重构，人口、劳动力、产业、资本等要素出现新的流动。

　　然而，首都圈一方独大导致周围人口涌入，产业大量集中, 城市景观趋同化，城市文化、生活等多样性逐渐丧失，形成了所谓的“东京一极集中”问题。

　　日本当局渐渐意识到“一极依赖”的区域结构现状将不利于社会经济的健康发展，鉴于对国土结构和大城市功能的反思，于1976年调整了规划内容和战略方向，正式出台第三次首都圈规划，次年发布《第三次全国综合开发计划》。

　　这两部规划也成为东京都市圈“安定成长”时期引导城市规划和发展最重要的政策。在内容上，两次的规划均提到了“均衡城市发展战略”的思想，并将东京的城市定位确立为日本的政治行政中心，大阪等其他次级城市则以发展经济战略为主，目的在于分散首都圈“一方独大”的中枢管理功能以及建立分散型的城市网络结构。

　　1987年，日本制定了《第四次全国综合开发规划》，也明确提出疏解东京的诸多功能，构筑“多中心分散型”国土结构的战略设想。

　　1999年，东京都市政厅又编制了“首都圈规划构想”，再次强调了建立区域多中心城市“分散型网络结构”空间模式的设想。

　　最终，东京形成了现在“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。

　　从内向外依次为：东京都，东京的行政区，包含了23个特别区、26个市、5个町和8个村，总面积2188平方公里，人口1316万人。

　　第二是东京圈，半径约50—70公里同心圆范围内的区域，为近郊通行圈。

　　第三是再外围的茨城、群马、栃木、山梨四个县所构成的首都圈，成为世界上最大的都市圈。

　　英国 《新城法》划定8个卫星城，发展出具有世界影响力的都市经济区

　　英国伦敦城市群是地域面积最小、城市密度最大的世界级城市群。为解决伦敦人口过于密集的问题，英国政府于1937年成立了“巴罗委员会”，该委员会于1940年提出疏散伦敦中心区工业和人口的建议。1946年，英国议会通过《新城法》，在离伦敦市中心50公里的范围内建设了8个卫星城。这些卫星城在分担大城市的部分功能、缓解大城市的居住困难等起到了一定作用。

　　20世纪60年代起，英国政府掀起了将部分政府部门或下属机构向中心城区外面的小城镇迁移的浪潮，高等院校、大企业总部等纷纷向城外迁移。

　　伦敦在疏解首都职能方面采取对投资安排实行监督，以确保迁出一定数量的岗位，并且确定了迁出企业一定的去向比。1974—1982年迁出的3.1万个劳动岗位中有90%限定迁往“鼓励地区”。英国政府带头将政府部门机构向卫星城转移，英国大企业总部落户“鼓励地区”也渐成趋势，如泰晤士水公司总部在斯文登小城，劳斯莱斯总部在德比小城。由此，英国有效控制首都等大城市规模，整体上推动了英国城市化进程向纵深发展。

　　从这一时期开始，形成了以大伦敦市为核心的“伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群”，由内伦敦、大伦敦、标准大城市劳务区和伦敦大都市圈四个圈层构成的首都圈。在避免了伦敦单中心高度集中的同时，还发展出了具有世界影响力的大范围都市经济区。伦敦构建的发达地铁网络和公交系统，多样化的分层次的住房保障体系，也为很多国家提供了借鉴。

　　美国 《首都地区规划方案》确定6条向外轴线，沿线布置大型居住区

　　华盛顿是美国的政治中心。在华盛顿特区内，基本没有工业企业，商场也不多见。这是1791年建都规划时法国设计师朗方的设计初衷。城内大部分的面积被留给了政府机关、城市绿化和公共建筑，留给居住用地的空间很少。

　　由于定位非常明晰，多年来华盛顿面积和人口都基本稳定。市区面积178平方公里，特区总面积6094平方公里，人口约60万。不过即便如此，美国联邦政府也曾因为行政机构增多，华盛顿特区承载能力有限，将一些行政机构建到特区以外，最著名的就是五角大楼。

　　在1941年，为了满足白宫的人员需求，美国国防部的前身“美国战争部”让出了其在白宫旁的办公楼，24000名员工只能栖身于17栋遍布华盛顿特区的办公楼内，工作通讯不便。

　　为应对即将展开的对德日作战，美国军方急需建造一座能容纳4万名员工和1万辆车辆，同时还得满足华盛顿特区统一规划不得高于4层的新办公楼。于是军方把目光投向了与华盛顿特区只有一河之隔的弗吉尼亚州阿灵顿郡。刚刚淘汰的华盛顿—胡佛机场和农业部持有的大片试验田便成了建设新军部的最佳选择。1941年9月11日五角大楼破土动工，仅用了16个月就完工。

　　此外，美国国会在1952年通过了《首都规划法》，1962年正式提出公元2000年的首都地区规划方案。该方案以城市为中心，向外伸出6条放射形轴线。沿轴线分散城市的功能和建设项目，布置一批规模不同的卫星城镇或大型居住区。同时在1957年，就成立了大华府地区的统一管理协调机构——华盛顿大都市区委员会，主要负责协调区域内的环境、安全和居民通勤等问题。因此在华盛顿工作的人大多住在华盛顿市区的周边，也就是俗称的“大华府地区”。

　　现在仅五角大楼，每天就有约23000人从大华府地区各地来上班。国防部的外迁既给员工提供了宽敞便利的工作场所，也避免了为华盛顿本已高负荷的通勤运输“添堵”。

　　韩国 《首都圈整备规划法》解决人口与产业过度集中问题

　　韩国首都首尔位于韩国的西北部，面积约为605平方公里，仅占韩国面积的0.6%，却集中了约1/5的韩国人口。

　　人口急剧膨胀带来的是交通拥堵、环境污染、住房紧缺等一系列问题。

　　1982年，韩国政府颁布了《首都圈整备规划法》旨在解决首都地区人口与产业过度集中的问题，对首都圈地区进行合理规划，从而使城市均衡发展。

　　1989年，为稳定房价，解决住房难，当时的卢泰愚政府制定了第一期新都市计划，在首尔市近郊的京畿道建设5座卫星城（新都市）。这5座距离首尔市中心半径25公里的卫星城在短短5年间就迅速建成，稳定了暴涨的房价，将1985年跌至69.8%的住宅普及率提升到1991年的74.2%，极大缓解了首尔的人口压力。以一期新都市中的一山为例，1991年开始入住的这一卫星城现在人口近30万，小学21所，初中11所，高中8所；综合医院2间，专科医院1间；4家大型商场；1座体育场；一座大型公园。交通十分便捷，地铁、高速道路、公交枢纽一应俱全。

　　除这5座卫星城之外，韩国行政中心城市世宗于2012年7月1日正式成立。该地区位于韩国中部，包括国务总理室、企划财政部、农林水产食品部、环境部在内的7个部门已经于2012年年底搬入世宗市的政府办公大楼。最后一批国税厅等6个部门也将于2014年年内完成搬迁，但韩国总统府、国会和外交部等部门仍将留在首尔。

　　受“迁都”等政策影响，2013年“首都圈”纯迁出人数达8000人，中部地区的净迁入人口达3.5万人。据韩国统计厅1月数据，韩国“首都圈”迁出人口规模40年来首次超越迁入人口规模，而世宗市所在的中部地区的流入人口则逐渐增多，使得净流入人口规模达到历史最高值。

　　韩国政府预计，2020年，世宗市常住人口将达到30万人。

　　产业方面，韩国政府很早就有意识地推进分散战略，将许多工业产业迁移至地方，建设工业园区和工业城，韩国的蔚山和浦项就是依靠石化和钢铁等产业发展起来的新兴城市。

　　根据《2030首尔城市发展规划》，未来首尔市的产业发展重点为金融业、会展业、时尚产业、旅游业和高新技术等。

　　综合新华社等