“太平洋威慑倡议”在威慑谁

　　日前，美国参议院军事委员会高票通过了总额7405亿美元的“2021财年国防授权法案”。值得注意的是，2021财年国防授权法案中以单列条款提出将设立“太平洋威慑倡议”基金，确保美国在印太地区拥有足够的战略资源和军事能力，以应对所谓的“中国军事威胁”。结合最近美军在西太平洋的一系列动作，我们应当对“太平洋威慑倡议”予以高度关注。

　　加强美军在印太地区投入

　　根据2021财年国防授权法案授权，“太平洋威慑倡议”基金将在2021年财年获得14亿美元的国防预算，同时为2022财年设定了55亿美元的预算上限，计划投资主要聚焦三个方面：

　　一是提升驻太平洋地区美军的导弹防御能力。包括提高针对可能攻击美军基地、作战地域和其它关键基础设施的战区巡航导弹、弹道导弹和高超音速导弹的防御能力。

　　二是增强印太地区美军的前沿部署态势。通过增加远征机场和港口的数量，加强前置部署的燃料、弹药、设备和物资，提高域内分布式后勤保障能力，调整印太地区美军大规模聚集于少数大型基地的部署方式，大力推进兵力分散部署和设施前置部署。

　　三是加强印太同盟和伙伴关系，提升互通、互操作性和信息共享能力，重点构建“基于云技术、合成系统和安防技术，能够高效遂行指挥、控制和通信行动”的“任务伙伴环境”，增强支持信息行动的能力。

　　不难看出，“太平洋威慑倡议”的核心思想与美国战略与预算评估中心提出的“海上压制战略”完全一致。“海上压制战略”针对西太平洋地区“反介入/区域拒止”战略和能力，提出了以“内外结合防御”为核心的作战概念，要求沿第一岛链部署精确打击、防空反导、电子战力量，利用前沿部署构建战略防御纵深，削弱西太平洋地区大国的反介入/区域拒止能力。

　　在2021财年国防授权法案中以专列条款的形式设立“太平洋威慑倡议”基金，也与美国针对俄罗斯从2014年开始实施的“欧洲威慑倡议”如出一辙。

　　2014年克里米亚危机和乌克兰东部事件后，美国提出了针对俄罗斯的“欧洲威慑倡议”，以增强美国在东欧的军事存在。自实施以来，“欧洲威慑倡议”已获得220亿美元的国防拨款。其中，2015财年至2020财年分别获得了9.85亿美元、7.893亿美元、34亿美元、48亿美元、65亿美元、63亿美元。这些措施和资金为美国及其欧洲盟友在俄罗斯西部边界加强常规威慑提供了重要支撑。可以说，“太平洋威慑倡议”几乎就是对照“欧洲威慑倡议”量身而制的。

　　“印太战略”的重要抓手

　　2019年5月31日，美国国防部发布《印太战略》报告，提出美国要做好在印太地区遂行高端战争的准备、加强伙伴关系和促进网络化的地区设施建设。这份报告的重要意义在于，它体现了美军在印太地区备战大国战争和平时战略竞争的顶层设计。如果从“印太战略”的视角考察“太平洋威慑倡议”的提出，就不难发现“太平洋威慑倡议”的主要内容与指向，与《印太战略》报告在精神要义和具体举措上具有高度的一致性。

　　自2017年12月发布《国家安全战略》报告，正式把俄罗斯、中国确定为主要战略竞争对手以来，美国近年来的国防授权法案几乎都有涉及中俄的内容，以所谓“中俄军事威胁”为借口，不断加强美军在印太地区的部署和投入。但同时，美国军政学界也有这样一种看法，认为虽然美军近年来一直宣称要将军力部署重心转移至亚太地区，但落实到实际中总有“空喊口号”之嫌。

　　基于这种认识，美2020财年国防授权法案的第1253条提出，美国印太司令部应在2020年3月中旬之前向国会提交一份亚太地区美军的发展需求报告，详细说明作战部队如何执行《国防战略》。据此，美军印太司令部司令菲利普·戴维森今年3月向国会提交了一份名为《重新获得优势》的机密版报告，建议未来6年在印太地区实施“太平洋威慑倡议”，包括投入16亿美元建立关岛防御圈，在第一岛链部署远程反舰和防空导弹系统，在第二岛链部署一体化防空反导系统等举措。

　　这份超过200亿美元的“愿望清单”，要求国会2021财年向亚太地区增加16亿美元的经费投入，2022至2026财年共计投入184.64亿美元，以提升联合部队杀伤力，改进兵力结构及部署态势，强化与盟友及伙伴的合作，加大演习、试验、创新力度以及加强后勤和安全保障。

　　戴维森版本的“太平洋威慑倡议”的定位非常明确，就是要面对中国重获地区军事优势，加快印太地区在美国全球战略布局中的重心地位前移。戴维森宣称，这份“愿望清单”能够有效慑止潜在对手针对美国的任何先发制人军事行动。他甚至将其与“欧洲威慑倡议”进行比较，认为该“愿望清单”能够对美国在亚太地区的潜在对手实施有效威慑。

　　戴维森的这份“愿望清单”着眼美军在亚太地区的长远布局，所罗列的重点项目也都是亚太地区美军的“关键需求”，得到了美海军及海军陆战队部分高级将领的支持，加之采取了梯次递增方式寻求拨款，也得到了美国会众议院军事委员会主席亚当·史密斯、参议院军事委员会主席英霍夫等多位国会议员的支持，因而在参议院得以高票通过，最终孵化为“太平洋威慑倡议”基金。

　　按照美国国会的立法程序，下一步美国会参众两院将就“太平洋威慑倡议”进行内部协调，确定最终金额和项目，最后由总统特朗普签署生效。

　　助推美军加速转型

　　美参议院批准“太平洋威慑倡议”基金，折射出当前美军各军种正在加快转型，切实为推进亚太地区的调整部署做好力量准备。

　　美国陆军率先提出了“多域战”概念，着眼于跨越领域界限，打造具有灵活性、弹性和敏捷性的深度融合力量，使美军能够在陆、海、空、太空和网络空间等全领域展开新型联合行动。美陆军“多域战”概念相关实践已持续数年，被推广至其他几乎所有军种，极有可能成为美军未来的主要作战样式。美国陆军部长瑞安·麦卡锡今年年初就曾宣称要向亚太地区部署所谓“多域特遣部队”。

　　与此同时，美海空军的力量结构和部署方式也正在发生重大变化。美海军以分布式模式部署数量更多的无人化、小型化水面舰队，意图抵消先进反舰导弹对航母等大型目标的打击优势。美海军陆战队将大幅裁减人员和重型武器，购置隐蔽灵活、机动性强、自动化程度高的轻型装备，以期在未来作战中，依托分散于各岛礁的小型“前进基地”快速开展行动，使对手难以确定主要防御方向。美空军正在亚太地区实践“动态武力运用”模式，先是5架B-52H战略轰炸机全部从关岛安德森空军基地撤出，随后又数次派遣B-1B战略轰炸机赴亚太地区执行跨洲际大范围机动任务。

　　由于“太平洋威慑倡议”包含了加强联合部队杀伤力、优化军力结构、强化盟友与伙伴军事关系等内容，如果得以贯彻落实，将可能领先欧洲和中央司令部成为首个主要战略方向上在战区级别实现美军作战思想和能力转型的尝试，这将进一步提升亚太地区美军的战略预警、防空反导、精确打击、机动作战等能力。

　　在美国财政状况不佳、新冠肺炎疫情雪上加霜的情况下，要落实“太平洋威慑倡议”这项长期计划，“钱关”未必好过。同时，这一过程也面临着政党政治、军种政治、人才培养、装备体系建设等诸多挑战，其未来前景仍然面临不少不确定性。

　　美军作为运作复杂的庞大体系，复杂的利益纠葛、根深蒂固的军种文化以及官僚体系的传统惯性，往往成为阻碍变革的根本因素。“太平洋威慑倡议”在本质上涉及对国防管理机制的新调整、军费资源的再分配以及建军思路的重新规划，势必因触动既有利益格局而面临内部羁绊。

　　从外部看，美国军事转型同时瞄准中俄，而两国相对军力优势各异，这将明显加大美国的运筹难度。面对战争形态潜在变迁，军事转型的方向和路径选择、技术研发的优先性、资源投入方向等重大问题，导致决策失误的风险明显增大，这也给美国“太平洋威慑倡议”的实效增添了更大的不确定性。