——“改革落实看四川”之成都市郫都区土地制度改革篇
□本报记者王进
□何子蕊
读者可知道现在我国农村一亩土地一年的租金是多少吗？据调查统计，目前单价最高的地方是上海市，平均每年每亩的租赁价格达到3240元，四川省是1211元。
然而，在四川成都市郫都区，一宗农村集体土地每亩一年的租金达到了惊人的7.2万元，比全省平均水平高出了近60倍。不仅如此，这里的集体土地入市竞拍价也与同区域的国有土地相当，达到了每亩50万元～70万元。
在郫都区生活了60多年的退休教师李明（音）对此感慨地说，村里的厂房以前大都是闲置的，而且破旧不堪，租也不好租，卖又不能卖。现在反而成了香饽饽，光租金一年都要收入几十万元，老百姓是既当股东又分现钱，全靠党的政策好啊。
李老师所说的好政策，其实指的是郫都区自2015年以来在全省率先开展集体经营性建设用地入市改革试验。据悉，到目前为止，该区已完成了30余宗集体经营性建设用地的入市交易，成交总额达2.1亿元。开创了土地增效、农民增收、集体壮大、产业升级的新局面。国土资源部副部长张德霖对此评价说，“郫都区在机制、规划、制度等方面成果丰富，为全国集体经营性建设用地入市提供了借鉴经验。”
多项创新成果成为全国标杆
统计数据显示，目前我国农村集体建设用地面积达3.1亿亩，其中经营性建设用地面积4200万亩，数量虽大，但发挥作用较小。因此，如何唤醒这一“沉睡”的资本，深化“三块田”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度）改革，尤其是如何进一步加大集体经营性建设用地这块田的改革力度尤为重要。
党的十八届三中全会《决定》指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”
2015年初，全国人大正式授权包括郫都区（原郫县）在内的全国33个区（市）县开展农村土地制度3项改革试点。如今，两年多时间过去，郫都区在这项事关国家“四梁八柱”战略的改革工作中“试”出了哪些成效？总结出了多少全国经验呢？
“两年多来，在中央和省市有关部门，尤其是区委、区政府的强力推动下，我区在集体经营性建设用地入市规则、主体确定、交易管理、收益划分、监督使用等方面提炼和总结出了一整套可复制推广的经验和模式。”9月4日，郫都区国土局相关负责人在接受记者采访时如是说。
在入市主体方面，郫都区在全国率先提出由村集体组织成立资产管理公司，并委托其作为实施主体进行入市交易。此举推动和促进了我国《民法通则》中关于新增法人内容条款的修改进程。
在市场化交易方面，郫都区是目前为止全国市场化入市率最高的试点区域，通过公开招拍挂入市交易的集体经营性建设用地宗数达到95%以上，居全国首位。
在收益分配方面，郫都区创新提出和制定的农村集体经营性建设用地入市交易收益的集体和村民以“二八”比例分配规则，在国内普遍被采用，郫都区对此还出台了专门的政府指导性意见。
在收益调节金收取方面，郫都区是首创（以前叫基础设施配套费），之后又率先提出并实施了从13%～40%差别化分类定级的收取办法，此办法与其他试点地相比更具灵活性和科学性，国土资源部和财政部据此于2016年联合下发了全国性指导意见……
近日，记者在新的《民法通则》中看到，第三章关于法人表述中，新增了农村集体经济组织法人、合作经济组织法人、基层群众性自治组织等特别法人，为集体经营性建设用地入市改革扫清了集体经济组织不能成为入市主体的障碍。
今年6月16日，国土资源部耕地保护司司长刘国洪在郫都区调研时说，郫都区在集体经营性建设用地入市改革工作中取得了丰硕的制度成果，累积了重要经验，为顶层设计提供了参考。
科学决策+创新实践是关键
如此短时间，郫都区为何能形成这么多前瞻性和全国性经验？
从2015年初国家决定郫都区为全国试点，到2015年9月7日四川省集体经营性建设用地入市交易“第一槌”在郫都区成功落下，不到半年时间，要做的工作量之大、要求之高，令人难以想象。
据曾经在“第一槌”现场参与组织工作的郫都区政府一位负责人描述，当年9月7日上午11时许，当拍卖师落下最后一槌的那一刻，许多在场的郫都区工作人员都激动得热泪盈眶。因为，那半年多时间，“五加二、白加黑”加班加点地干，不知道熬了多少个通宵，但每个人都从无怨言。期间仅召开的大小会议就有40次～50次之多，起草和制定的文案更多，字数达30余万字。
“由于改革试点时间紧、任务重，又很专业，因此，科学决策和创新实践是关键。”郫都区委相关负责人说，首先是“三定”摸家底。郫都区采用“定基数、定图斑、定规模”模式先后对全区152个村、1624个村民小组、9.3万农户集体土地等进行核资清理。从确定出的11.3万亩存量集体经营性建设用地中，最终确定出前期可入市的土地面积为4932.79亩。
在“三建三化”建规则体系环节，区主要领导亲自抓、带头干，以建规则、建制度、建平台和组织化、民主化、市场化模式先后出台了入市主体、收益分配、财务监管等21个配套办法和7个实施细则，从“制度到实践、实践到制度”反复验证，构建起较为完备的制度体系。
畅通入市渠道，还权赋能，郫都区先后探索形成了“四维模式+三个民主”的农村自治新模式。入市方式、途径、底价等由村民代表协商，收益分配由集体经济组织成员或其代表大会民主决策。创新设计出了“产权主体+实施主体”组织结构，有效保障了农民土地等权利。
此外，郫都区采取“一项机制+两项奖励”模式，鼓励金融机构抵押放贷，激发资本活力。将农村经营性建设用地使用权纳入区农村产权抵押融资风险基金保障范围，由市、区两级基金按净损失4：6比例分担，为金融机构和投资人解除后顾之忧。唐昌镇战旗村一宗地因此成功融资410万元。
郫都区还制定实施了针对外部分配的“分级调节”和针对内部分配的“二八原则”，实现多方共赢。分区域按13%～40%的差异化收取调节金的办法，最大限度增加了群众改革获得感；将土地净收益20%用于成员现金分红，其余80%作为村集体公积金、公益金和风险金的做法，则从根本上保障了村民长远生计和集体可持续发展。
用更好的改革成果惠及民众
秋日明媚的阳光下，郫都区三道堰镇青杠树村显得格外迷人，宽阔的乡村公路洁净如洗，一排排、一栋栋别墅洋房矗立于绿道边，俨然花园一般。
谈到对于全区土地改革的感受，村支书韩忠抑制不住内心的激动，他说，是改革铸就了今天的幸福路。近年来，青杠树村采用五连片模式将村集体480多亩闲置零星土地整理入市和修建基础设施，采用一二三产业联动模式发展，成立相香草湖管理有限公司对全村旅游资源统一打造和运营。2016年，村民通过现金分红、股权增厚和就近就业等形式，实现人均可支配收入23,397元，同比净增了2300余元。
在郫都区红光镇，镇干部老王边带记者参观正在热火朝天建设中的工地边说，前年9月郫县那次17宗集体建设用地集中入市并成功交易的奇迹，就是红光镇白云村创造的，108.38亩土地最终由多利农庄竞得，加上先前竞得的200余亩集体土地，多利农庄目前正全力打造集生态农业、餐饮娱乐、旅游观光、体验展示于一体的中国农业硅谷技术创新中心和都市农业融合发展示范中心。
在唐昌镇战旗村，当了10多年村官的高德敏给记者算了一笔账，他说，农村集体建设用地入市改革对于农村来说是个多赢之举。以本村13.3亩土地入市后的700多万元收入为例，政府不仅实现了城乡统筹发展目标，还收取了近100万元基础设施配套费；集体资本被激活了，村集体资产由此增加到了2000多万元；投资方不仅拿到了自己想要的地，还有更大发展空间；村民更是受益，700多万元收益中的20%直接分给了村民，每人还增加了2000多元股本金，而且40年分红，还享受到了区、镇基础设施配套建设带来的各种便利。
从目前来看，集体经营性建设用地入市改革的作用和效果是十分明显的。不过，一些投资者和专家对此也表露出了一些担忧。比如，集体经营性建设性用地入市后，投资者仍然面临融资难等同价不同权问题，虽然银监会和国土资源部已联合发文，明确村集体经营性建设用地入市后享有抵押贷款权，郫都区也为此出台了相关激励政策，但目前社会参与度还不高，一些法律和制度障碍尚需突破；改革还需多方联动和后续支持；上下和同级部门之间的改革联动和修法联动亟待加强。
可喜的是，近日中央已明确将原定于今年年底收官的集体经营性建设用地入市改革试点延期一年，此举无疑为各试点区域进一步创新实践、总结和提炼更多经验创造了条件。而在郫都区，改革向纵深推进的农村集体建设用地二级市场推进会已于日前举行，郫都区委书记杨东升最近一月数次在会上明确要求，全区要用“放、管、服”改革的精神，进一步为企业提供优质服务，做优“郫都模式”，破解改革难题，用更多、更好的改革成果惠及民众。
