新华社西宁6月6日电 题：打造美丽中国“生态之窗”——写在三江源国家公园体制试点一年之际
新华社记者马千里、李亚光
巍巍昆仑脚下，青藏高原腹地，长江、黄河、澜沧江孕育而生。被誉为“生命之源”的三江源，源远流长、生生不息。
2016年，青海省肩负起国家生态文明改革先行先试的重要任务，在三江源地区大胆尝试、扎实前行，探路国家公园体制，打造美丽中国“生态之窗”。
生态先行 “两破两立”迎难改革
三江源地区位于青海省南部，被公认为亚洲重要的水源涵养地及生态安全屏障，珍稀野生物种众多，是世界高海拔地区生物多样性最集中的区域之一。昔日，在“风吹草低见牛羊”的三江源，充裕的牲畜存栏量使不少牧民走上了脱贫致富之路。
上世纪90年代，受过牧超载及气候变化等因素影响，三江源地区生态逐步发生退化，草原、冰川开始萎缩，不少河湖陆续干涸。因源头植被涵水能力下降，三江下游一度水患频发。
2003年，国家在三江源地区设立自然保护区，启动禁牧减畜、人工草补播、草原有害生物防控等生态工程，范围涉及15.23万平方公里。期间，当地近10万牧民搬离了草原，超过70万户农牧民主动减少了牲畜养殖数量。
“在面积如此辽阔、生态系统如此脆弱复杂的区域开展人工生态治理，我国历史上尚属首次。”青海省发改委副主任、三江源国家公园管理局局长李晓南说。
为配合各项生态治理工程的实施，原本经济欠发达的青海省坚持生态先行，出台一系列政策措施逐步取消对三江源地区GDP的绩效考核，将全省近三分之一的国土纳入工业禁止开发区域，对发生重大生态环境破坏和重大环境污染事件的地区和单位责任人实行“一票否决”。
经过10余年努力，三江源地区生态退化趋势基本得到遏制。然而，相关体制机制矛盾同时显现，集中体现为机构权责不清、职能交叉，各类保护地功能、空间有所重叠等；牧民的生计也遇到挑战，由于缺乏劳动技能，一些禁牧减畜的群众增收艰难；在少数地区，人工生态治理虽持续实施，但效果不佳。
2016年，我国首个国家公园体制试点在三江源地区设立，要求当地坚持保护优先、自然修复为主，创新生态保护管理体制机制，有序扩大社会参与，最终建成三江源共建共享、人与自然和谐共生的生态文明先行区。
“这意味着三江源地区将再次打破原有生态保护模式，在无任何成熟经验可供参照的情况下，探索建立更科学、有效的全新生态保护体制。”李晓南说。
突破“藩篱” 重构区域生态“版图”
专家指出，国家公园体制试点既不是国家级风景名胜地，也不是自然保护区的“2.0版本”，而是我国生态文明制度建设的重要载体。
中科院生态环境研究中心研究员欧阳志云说，探索建立国家公园体制试点，关键在于“体制”二字，需瞄准“痛点”，打通“梗阻”，突破“藩篱”“动真格”，最终将国家顶层设计与中国特色、当地实际相结合，建立全新的生态保护体制机制。
明确任务目标的青海，首先向旧有体制“开刀”。2016年6月7日三江源国家公园管理局挂牌成立、体制试点正式启动实施后，在不到一个月的时间里，园区就整合了所涉4县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立覆盖省、州、县、乡的4级垂直统筹式生态保护机构，并在各村成立了牧民生态管护队。
“‘大部制’改革全面完成，县级部门整体精简了25%。从此，生态保护由园区管委会负责，其他社会管理职能归地方政府，权责明晰。”长江源区治多管理处专职副主任才仁闹布说，自打破区域条块分割、实现垂直统筹管理以来，园区生态管护效能大幅提高。以处置生态违法案件为例，过去需要多地、多部门沟通、协调、联动，费时费力、容易延误时机。如今大家坐在一张圆桌上就能敲定行动方案了。
此后，三江源国家公园体制试点开始对各类自然保护地进行功能重组，将12.31万平方公里的园区整体划分为长江、黄河、澜沧江3个分园区，分别组建保护力量，依照各分园区生态系统特点实施针对性保护。与此同时，各分园区又被进一步细化为大小不等的网格，“一格一策”实施精准生态治理、利用。
“对于现有科学技术尚难恢复、昔日人工介入效果不佳的生态退化地区，试点将对其进行隔离保护、观察，更加注重自然恢复。”三江源国家公园建设规划编制负责人、中国国际工程咨询公司农村经济与地区业务部主任何平说。
探路前行 打造绿色文明“样本”
对于世代“逐水草而居”的牧民而言，放牧是他们大多数人唯一的生存技能。当前，三江源地区贫困人口达24万，如何引导禁牧减畜后的牧民参与国家公园保护与管理，使其能从中受益、实现脱贫奔康，这是青海在公园试点期间需要下好的另一盘“棋”。
李晓南说，从去年开始，三江源国家公园体制试点创新设置了生态管护员公益性岗位，相关牧民大部分从贫困户中择出，每户1名，培训上岗后按月发放报酬，年终进行考核。截至目前，园区共有9975名牧民生态管护员持证上岗，5口以下的相关贫困家庭已达脱贫标准。在地广人稀的三江源地区，牧民“点成线、网成面”构成的管护体系正发挥着重要作用。今年4月，我国首个国家公园课程试点班在青海大学开班，首批100余名本科生有望成为未来公园管理的专业后备力量。
体制试点实施1年间，三江源国家公园的创新举措不止于此。今年3月，青海省玉树藏族自治州成立三江源生态法庭，以民事、刑事、行政“三审合一”的审判模式，依法审理各类生态案件。
1年来，三江源国家公园管理局还同中国空间技术研究院签订战略合作框架协议,计划逐步将我国航天相关技术应用于生态气候监测、公园日常巡护等领域。同时积极与国外科研机构、世界著名国家公园对接，筹措组建高层次、跨区域的咨询专家组，为今后建立友好公园关系打下基础。
“通过这些举措，青海正努力将三江源打造为我国绿色文明的‘样本’。”李晓南说，截至目前，公园各项生态体制改革工作已得到有效推进落实，将于今年年内完成主要试点改革任务，步入国家公园发展阶段，力争于2020年前后建成。
