《中国经济周刊》 记者 姚冬琴 | 北京报道

　　(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第21期)

　　5月17日， 审计署发布2016年第一季度贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果，发现有94.28亿元专项资金未及时安排使用发挥效益。

　　当前，落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务，很多领域需要大量资金，盘活“沉睡资金”显然更为迫切。为何中央一再部署要求，仍有大量资金“趴在账上”？哪些因素影响财政资金统筹盘活？如何推动专项资金的清理、整合、规范，提高财政资金使用效益？日前，审计署专门召开专题座谈会，研讨进一步盘活财政存量资金、促进专项资金统筹整合。

　　财政资金分配“碎片化”：

　　农林水类专项由114个处室管

　　部分领域骗取比例达到37%

　　审计署副审计长袁野在座谈会上谈道，当前比较突出的问题是，财政资金在分配上还存在着“散”“小”的问题，使用上还存在比较“乱”的问题。

　　从这几年审计结果公告看，目前财政专项资金的分配“碎片化”问题突出，而且特别体现在与民生关系度比较大的项目上。他介绍说，2014年审计机关曾对专项资金的分配渠道进行深入解剖发现，农林水事务类中的66个专项，在分配时中央层级就有9个部门在管， 具体又分散到各部门下属的50个司局、再分散到114个处。“分配渠道非常散。这块资金由114个处分配管理，到底有多少个政策方向？”袁野说。

　　碎片化、部门化、司处化现象在转移支付分配中也比较突出。袁野介绍说，比如2014年财政部上报转移支付项目是133个，但是在实际执行中，安排的明细专项是362个。审计抽查了其中343个明细专项，资金分配涉及到43个部门、123个司局、209个处室。资金使用中效率不高。

　　一些专项不仅使用效率不高，有的在使用中还存在着不安全的问题。比如2013年审计发现，有的专项由于分配的部门多，基层逐级审核上报、信息沟通不够、审核监管不到位等，弄虚作假问题比较突出。审计重点抽查了林业贷款贴息、成品油价格补助、农机具购置补贴、中央基建投资、县域金融机构涉农贷款增量奖励等专项，发现骗取比例达到抽查金额的37%。2014年，审计部门继续对专项进行审计，重点抽查了关闭小企业中央财政补助专项资金、涉农资金等，发现资金被骗取套取的情况还是不能忽视。

　　基层整合资金有“三怕”：

　　今年整合，明年就没了资金

　　要区分基层政府的“制度创新”与“违纪违法”

　　整合使用财政资金，在实践中还存在一些难点。袁野在座谈会上谈道，在审计调研中感到，对于财政资金整合使用，基层有“三怕”：第一怕失去专项支持不敢整合。“钱是按照条条框框来的，按照一个部门一个部门落下来，拿到资金以后可能有多种原因没有办法使用，但要调整到其他部门统筹安排，就怕整合出去的资金往往第二年上级就不再安排了，而且这个现象在审计中已经发现了。”袁野说，基层第二个担心是把资金整合出去，把上级部门得罪了。第三个担心是，很多资金跟着政策走，有考核目标，地方根据实际对资金进行了整合，但年底考核责任没完成，影响政绩。

　　审计署在5月17日发布的审计结果公告解读中也提到，一些现行制度规章与统筹使用财政存量资金的政策要求没有及时衔接，涉及专项分配使用的具体制度规定、特别是相关部门有些“专款专用”“打酱油的钱不能买醋”等规定还没有修订完善，基层往往难以突破这些规定进行有效整合，造成“不能作为”。

　　就此，审计署建议要按照简政放权精神，加快清理修订影响财政资金统筹使用的制度规定，鼓励在资金统筹使用中进行制度创新，给予基层政府更多资金统筹自主权，鼓励先行先试，大胆探索，切实促进提高财政资金效益。

　　在审计实践中，如何把握“制度创新”与“违反专款专用规定”的界限？审计署财政审计司相关负责人在座谈会上指出，要做好“三个区分”：把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素等违法违纪行为区别开；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利等违纪违法行为区分开来，审慎做出结论和处理。

　　专家观点

　　沉淀资金成了一些地方政府和部门的既得利益

　　查出资金闲置问题，基本以整改为主，缺乏有效的问责机制

　　南京审计大学副校长裴育：利益驱动使得各级政府和政府部门盘活、整合专项资金的积极性比较低，甚至存在抵触情绪。很多专项会涉及到部门和官员的权力，沉淀的资金已经成为一些地方政府和部门的既得利益。对于专项进行盘活和整合资源，必然会削弱相应的权力，损失既得利益。财政存量资金清理范围实际上还不够全面，从这个角度来看，打一个不恰当比方，触动利益比触动灵魂还难。

　　同时，财政专项资金的盘活和整合缺乏有效的约束问责机制。比如，有的地方使用中央专项资金种类繁多，其管理是依靠地方政府，对资金使用难以形成有效约束。对于资金闲置问题，无论是内部检查还是外部发现的，基本以整改为主，无法形成有效的问责机制。