中国民主促进会中央委员会

　　政府和社会资本合作模式（后文统称PPP模式）是我国创新公共服务供给机制的一大重要成果，通过推广、运用PPP模式，吸引社会资本参与公共服务领域，在改善民生中培育了新的经济增长动力，同时也是地方政府投融资体制改革的重要创新之举。但是在PPP模式推进过程中，有关制度框架与法规体系还不健全，社会信用基础薄弱，投资回报机制与项目收入模式仍不完善等问题比较突出，迫切需要对PPP模式的建设、运行全过程进行完善，实现阳光、规范推进。

　　一、当前我国PPP模式发展的现状

　　上世纪80年代起，英国、澳大利亚、加拿大等国就开始推行PPP模式，我国从上世纪90年代开始也进行了一些探索和实践，但没有形成可持续的长效的发展机制。2013年底，在决策层的大力推广下，PPP模式真正在我国拉开大幕，PPP这种能够撬动社会资本投入到公共服务领域的模式和机制开始在各地出现。两年来，PPP模式发展迅速，各省市推出的PPP项目已经高达2万多亿元的规模，从财政部建立国家PPP信息系统上看，PPP已经招商的有5.6万亿。但在PPP快速发展过程中，也存在一些不规范的PPP，甚至一些伪PPP，出现一种把PPP变为第二种融资平台的趋势，需要警惕并加以纠正。

　　二、我国运用PPP模式存在的困难和问题

　　近年来，决策层大力倡导PPP模式，各级地方政府积极响应。但地方政府在推广PPP面临“观念认识转变难、规范推广运用难、社会资本寻求难、工作协调推进难、操作实施过程难、传统银行融资渠道通畅难”等困难。主要问题有：

　　1、法律法规体系不完善。目前，我国尚没有关于PPP的统一法律法规和规范。当前的规则设置常常一刀切，缺乏针对性和具体性。主管部门在各自的管理范围内做出的规定，大多仅限于某个行业、缺乏全局性和系统性；有的法规过多重视自身管理的需要、导致部门法规间存在冲突，难以有效衔接。

　　2、投资者的利益难以保障。在PPP的推进中，出现问题时，政府及其代表方的违约现象严重。虽然保障公众的权益确实应该成为特许经营的根本出发点，但是，对企业利益的漠视，一方面会打击社会资本对城镇基础设施的投资信心；另一方面也会加大投资的风险成本，而风险成本最终也将通过价格上涨、质量下降转嫁于消费者，最终还是损害了公共利益。

　　3、政府短期行为比较严重。PPP不是一次“婚礼”，而是一场“婚姻”，是一桩需要长期经营的事业。而地方政府普遍存在“甩包袱”的思想，把提供合格产品与服务的责任转移给企业，急于摆脱政府自身的责任与义务。地方政府只关注公私合作的引资功能，一些地方政府甚至不惜在合作合同中专门以政府文件的形式、给予投资者以保底用量，甚至设定超越其自身履约能力的高固定回报率，从而为日后的合作埋下隐患。与此同时，在如何平衡合作各方的利益关系，如何保护公众利益和外部利益不受损害等方面却考虑不够。

　　三、运行PPP模式的建议

　　安庆市外环北路项目是全国首例市政道路PPP项目，开创了全国非经营性项目PPP模式先河。市城投与北京城建共同出资组建外环北路项目公司，两年内完成投资建设，并提供11年的道路经营和维护服务。市政府在项目运行期内，通过购买服务方式，定期向项目公司支付可用性服务费及运维绩效服务费。结合安庆市外环北路PPP项目的做法，对运行PPP模式有如下建议：

　　1、保证全过程阳光、规范。安庆市外环北路PPP项目在推进过程中，组建工作团队，聘请咨询机构，编制实施方案，编制招标文件，开展市场测试，实施项目采购，在省、市公共资源管理部门平台上公开发布招标公告，对中标人进行综合评价。在项目推进中，始终严格按照既定程序规范进行，保证阳光公开。

　　2、完善投资回报机制。社会资本参与公共投资，但资本逐利的特性没有改变。因此，建立PPP项目长期稳定与合理的回报机制十分重要。建立利益分享机制，遵循契约精神和法律意识，本着企业盈利但不暴利原则，落实相应回报率，确保社会资本投资回报水平适中。外环北路PPP项目创新竞价方式，赋予社会资本充分的自主选择权，创新激励相容机制，设置了具有可操作性的绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，创新绩效考评机制，将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。

　　3、明晰项目监管职责。公共服务公共安全和民众生活息息相关，一个小疏漏就可能引发重大事故，政府的监管职责不能缺位。外环北路PPP项目设置了行政监管、履约监管和社会监督三种方式，建立了政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体“五位一体”的监督机制，确保公开公平操作。在实施过程中，委托中介机构开展建设、运营、收支全过程的跟踪审计，加强绩效考评。提高民众的参与度，建立有效的外部监督机制。

　　4、合作双方诚实守信。合作的基础是诚信，社会资本要守信自律，政府更要兑现承诺。外环北路PPP项目中，坚持权责对等、风险共担。政府方作为行政管理主体，同时作为项目签约主体，依据PPP项目协议约定，对全流程的履约进行监管。公司方负责确保项目长期稳定安全运营，同时要针对自然灾害、重特大事故等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案，明确事前、事中、事后各相关部门和人员的职责。由于公私合作期限长，期间可能会有合同没有约定、难以预测的事件发生，此时公私双方应采取谈判手段，在兼顾各方利益诉求的基础上，按照协议确定的基本原则进行协商解决，协调解决的结果通过签订补充协议予以确认。