关于建立和完善国家公园体制的提案

　　中国民主促进会中央委员会

　　从1872年美国建立起世界第一座国家公园——黄石国家公园后，国家公园的设置已发展到上百个国家和地区，在全世界现有的13万多个自然保护区中，已有各类国家公园数千座，并由单一的国家公园概念逐步衍生出“国家公园和保护区体系”等系统化的大概念。迅速发展的国家公园成为现代文明社会的一种标志，也成为人类精神文化生活中不可分割的部分。

　　各国在国家公园的具体实践中都根据国情和自身特点采取了不同的管理模式。不同的模式都有各自的优缺点，但都保持着国家公园最根本的特性，即公益性、国家主导性和科学性。其中公益性体现了国家公园设立的根本目的，而国家主导性和科学性则是践行公益性的两大保障。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出，“加快生态文明制度建设……建立国家公园体制”。2015年初，我国出台建立国家公园体制试点方案。2015年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。2015年10月“十三五”规划建议提出，“十三五”期间正式设立国家公园。

　　早在2007年，我国不少地方都提出建设国家公园的构想。最早的国家公园试点出现在2008年。2008年6月，云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。在全国范围内来看，试点工作开始迄今已有7年，但对遗产地的管理，基本上是“新瓶装旧酒”。大多数以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有的其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有缓解，有的地方不当经营现象甚至更加严重。

　　为此，提出如下建议：

　　一是国家公园的规划要充分体现科学性。从规划层面上看，要包括从单个公园到整个国家公园体系的不同层级；从规划内容上看，要涵盖从总体规划到实施方案、年度评估报告等不同尺度；从规划属性上看，要既强调保护又兼顾利用。同时，要对国家公园以及已有的自然保护区的区域划定进行科学复核，区域划分要更加科学合理，范围过小则达不到保护的目的，范围过大则容易名不符实。范围划定要服从生态系统的整体性，避免形成分散的点状“盆景”，做到以点带区、连区成片、合片成体。

　　二是要强调保护为先，不能简单地跟旅游区划等号。必须强调建设国家公园的首要目的是为了保护而不是为了开发。要用创新思维解决“地、人”这两个制约国家公园的突出瓶颈。目前生态移民难度越来越大，后续问题也较多。可以允许原住民在严格划分的空间范围和业务范围内特许经营，激发其参与保护的内生积极性。特许经营要以保障原住民生活为前提，不能完全对社会开放。可以引入协议保护机制，使保护区内原住民成为环境保护利益共同体的成员，并能以此为生。保护措施要精细化，有相当数量的物种和生态系统并不需要太大面积的严格禁止任何人类活动的区域，甚至有的与原住民的生产生活行程了近似的“共生”关系。必须分门别类，避免一刀切。要引入第三方评价评估机制，同时适当提高补贴标准。

　　三是国家公园制度顶层设计的专家团队要开放，要建设世界水平的国家公园。很多国家的国家公园制度对我们建设中国特色的国家公园制度具有一定的借鉴意义。可以从全世界范围内吸收规划团队，以开放的态度建设世界水平的国家公园。

　　四是在国家公园制度中应对志愿服务留出空间。国家公园的公益性还体现在公众的大力参与。美国国家公园系统常年有几十万名名公园志愿者协助国家公园工作，帮助恢复或者重建生态系统，甚至修建道路等，为联邦政府节省了大量开支，其中常年的义务讲解员保持在1000人左右。这一点我国还有很大的差距。公众的积极参与能够加深社会对于国家公园的理解与支持，使国家公园的公益性具有更好的社会基础，建议在国家公园制度中，明确可以允许和鼓励公益组织及志愿者参加国家公园工作。